Title: J U D r
Author: Petr Kužvart
Document comments: Filtr T602 id:

ATELIÉR PRO ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
občanské sdružení se sídlem Ve svahu 1, 147 00  Praha 4
___________________________________________________________________________

2.1

Nevládní organizace a občanská společnost
v rozhodovacích procesech

Separát vydaný v rámci projektu právní podpory občanských sdružení finančně podpořeného nadací Open Society Fund, Praha 
a Ministerstvem životního prostředí

      Autoři : JUDr. Petr Kužvart, JUDr. Ondřej Tošner

Praha, květen 2002

__________________________________________________________________________________________
Nevládní organizace a občanská společnost
v rozhodovacích procesech

Úvodem 

Vážení čtenáři,  
dostáváte do ruky úvodní separát z ediční řady určené pro podporu nevládních  organizací  environmentálních organizací a občanských aktivit, zaměřených na ochranu a obranu životního prostředí. V Ateliéru pro životní prostředí jsme delší dobu přemýšleli,  kudy se ubírat v další práci. V minulosti vyšlo z autorského  okruhu Ateliéru pro životní prostředí několik brožurek a příruček, počínaje dnes již dávno rozebraným, neaktuálním nicméně svého času rozšířeným a hojně používaným sešitem ”Kterak proti zlořádu úřadem bojovati”, Greenpeace, Praha 1994. Takové souborné instruktážní brožurky však poměrně rychle zastarávají, jednotlivé jejich části se stávají při vydání nových předpisů již nepoužitelnými.  Proto jsme se rozhodli pro edici separátů nebo sešitů, jež by se daly pružně obměňovat a jež by uživatelsky přívětivým způsobem reagovaly na zcela konkrétní dílčí otázky a problémy dané praktickým stykem s úřady, účastí v rozhodovacích procesech. 
Velice doporučujeme, abyste si tyto jednotlivé sešity zakládali tak, aby časem vznikl soubor použitelných informací a návodů, který bude vždy po ruce. Jednotlivé sešity lze v případě potřeby snadno nosit na jednání, lze z nich přebírat vzory podání a argumentaci. 
Tyto texty budete díky podpoře nadace Open Society Fund Praha a Ministerstva životního prostředí dostávat v roce 2002 zcela zdarma. Máme opravdový zájem, abyste nám sdělovali zpětně své reakce  a své názory, jak ediční řadu dále zaměřit nebo jinak vylepšit.

_____________________________________

V tomto ”úvodním” separátu je shrnuta argumentace, proč je účast veřejnosti (jejích reprezentantů) ve správních rozhodovacích procesech v otevřené demokratické společnosti nezbytná. Zabývá se přitom zejména účastí veřejnosti ve správních řízeních jako nejpoužívanější cestou zapojování veřejnosti do ochrany životního prostředí. Po stručném exkursu do dějin evropské politiky a vývoje demokracie  je sumarizována a komentována nejčastější argumentace pro a proti  účasti těchto subjektů ve správních řízení. Závěr je  pokusem o pohled do budoucna a načrtnutí  žádoucího vývoje. Nesmíme ale zapomínat na to, že právě otázka účasti veřejnosti je předmětem střetů a soupeření politických sil.  Proto lze předpokládat, že vývoj nebude ani přímočarý ani důsledný.
	Tento úvodní sešit vám může pomoci  tam, kde jste nuceni reagovat na výpady protivníků, kteří kolikrát šmahem odmítají účast sdružení v řízení a zpochybňují její důvody a oprávněnost. 

Životní prostředí je souborem řady složek - vody, půdy, ovzduší a ekosystémů. Jejich souhrn vytváří krajinu, její tvář a ráz. Krajina je nositelkou řady hodnot, a to jak hodnot přírodních tak vytvořených lidskou činností v průběhu její existence. I přesto v současné době není česká krajina chápána jako na mnoha místech mimořádně harmonický soubor všech těchto hodnot, který je hoden nejen porozumění, ale i ochrany. Často je na ní nazíráno jako na podivný prostor, který je nutno co nejrychleji překonat, jedeme-li z místa na místo (a proto by mělo co nejvíce sídel splynout navzájem). Je s ní počítáno jako s územím, které je ”ničí”, v němž je možno libovolně realizovat jakoukoli činnost nebo zásah  a které je možno bez omezení využívat a nakládat s ním výlučně ku svému prospěchu. Právě velké stavby a další naddimenzované a bezohledné záměry (vícepruhové komunikace, skladové a výrobní areály, hypermarkety, dobývací prostory, motocyklové závody ve volné krajině ad.) patří mezi hlavní činitele devastace krajiny. Jako reakce na tyto aktivity, které mají zhoubný vliv nejen na krajinu a její tvář, ale na životní prostředí jako celek, vznikly snahy o ovlivnění její podoby ze strany té části veřejnosti, která se angažuje v zájmu  její ochrany. 
Naprosto zásadním problémem v dějinách bylo, kdo je účastníkem zásadního rozhodování o veřejných záležitostech. Jde o otázku (nejen) z hlediska ochrany životního prostředí a krajiny zcela zásadní a podstatnou. Má  svůj zajímavý dějinný vývoj.

Pohled do historie

Nejprve, ve středověké stavovské společnosti do věcí veřejných mluvili prakticky jen urození. Jde o zjednodušení, bylo to pochopitelně složitější, ale lid obecný zůstával prakticky mimo rozhodování. Po velkých protifeudálních revolucích pak již převládli neprivilegovaní, ale bohatí – kteří zpravidla uzavřeli nějakou formu ”historického kompromisu” s feudalitou (typicky ”slavná” revoluce 1688 v Anglii). Takže ještě v polovině 19. století to byli právě bohatí, kdo se účastnili rozhodování o věcech veřejných. Mluvit do veřejných věcí mohli na základě majetkových censů a dalších omezení jen mocní a bohatí. Všeobecné hlasovací právo na přelomu 19. a 20. století znamenalo průlom. Právo mluvit do toho získali do jisté míry všichni. Ovšem naprostá většina jen vhozením hlasovacího lístku do urny jednou za pár let. To se ukázalo jako výhoda pro politické elity i majetné třídy, ale nápor fašismu v prvé polovině 20. století ukázal, že je to zásadní slabina. Demokracie je totiž tím stabilnější, čím více se s ní identifikují obyčejní lidé, tedy nejširší společenské vrstvy. A labilní je tehdy, když těmto vrstvám nic neříká a jakoby se jich netýká.
Pokud se do demokratických procedur daří soustavně vtahovat většinu společnosti, pak zpravidla lépe funguje, není jen vyprázdněnou parlamentní procedurální hrou politických klik o podíl na moci a z toho plynoucích prebend. Ale aby se s ní většina společnosti opravdu identifikovala, k tomu nestačí jednou za pár let hlasovací lístky a mezi tím jen parlamentní a úvodníkové krasořeči profesionálních mluvčích majetných tříd, jejich mediálních, "vědeckých" a literárních představitelů. K tomu je třeba většinu do hry opravdu vtáhnout. A to se po 2. světové válce ve vyspělých zemích začalo dařit prostřednictvím rozvoje jistých prvků přímé demokracie uvnitř prostředí demokracie nepřímé, zastupitelské.
Prvky přímé demokracie ovšem nejsou jen lidová hlasování (referenda), ale i jakékoli jiné formy přímé účasti ”lidu”, zainteresované či dotčené veřejnosti, občanstva atd. na rozhodování společných, veřejných záležitostí. Takže i účast v procesu územního plánování a posuzování vlivu na životní prostředí (kde jde pohříchu spíše o konzultativní prvky, ”lid” zůstává onou stafáží v pozadí scény), a dále účast ve správních řízeních před různými úřady. V těchto řízeních ovšem může vystupovat pouhý reprezentant veřejnosti, nikoli ona sama jako celek. Tím reprezentantem jsou ze zákona environmentální občanská sdružení či obdobné subjekty, pokud splní předepsané podmínky.
Pokud velké protifeudální revoluce prosadily abstraktní rovnost všech a právo neprivilegovaných (neurozených), ale majetných mluvit do veřejných záležitostí, pak vítězný boj za všeobecné a rovné hlasovací právo na přelomu 19. a 20. století znamenal uznání faktu, že do veřejných věcí mají právo mluvit všichni - ale pouze volebním aktem. To bylo v krizi tváří v tvář triumfu fašistických diktatur málo, a tak se sáhlo k zatažení všech do rozhodování i prostřednictvím prvků přímé demokracie různých forem. Došlo k uznání práva dotčené veřejnosti mít účast v rozhodování jí se dotýkajícího. Naposled toto proklamovala Aarhusská konvence (Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí) z roku 1998, přijatá na bázi EHK OSN a Parlamentem ČR zatím pro trapný nedostatek politické vůle neratifikovaná.
Od práv urozených, přes práva bohatých a rovné právo všech se dospělo k právu participace těch právě dotčených či zainteresovaných.

	Účast reprezentantů veřejnosti v rozhodovacích procedurách před úřady veřejné správy je moderním demokratizujícím prvkem v soudobé otevřené demokratické společnosti. Jde o vyvrcholení dlouhodobých vývojových tendencí  evropské politické kultury a  vývoje institucí moderního státu i občanské společnosti.

Proč by se měla veřejnost účastnit

	Jeden důvod byl již uveden: jde o demokratizující prvek při rozhodování o věcech veřejných, při hájení veřejných zájmů. Takto se upevňuje, utvrzuje demokratický charakter společnosti i veřejného života. Vtažení veřejnosti do rozhodování umožňuje daleko snazší a užší ztotožnění občanů s politickým systémem, zejména s jeho demokratickými prvky. Jde o vytváření   sebevědomé a aktivní občanské společnosti, zdola se vyvíjejících v konečném důsledku politických (ale nepartajních) aktivit, jež působí proti formalizaci a vyprazdňování procedur zastupitelské demokracie, proti jejich degradaci na pouhé rozdělování moci, úřadů  a výhod mezi vrstvou politických profesionálů se vší doprovodnou korupcí, kariérismem, povrchností a  nepoctivostí, s partajními čachry a  zákulisním paktováním politických spekulantů a brachů z mokré čtvrti, tak sebevědomě se deroucích vždy do čela, aby vládli ostatním. 
	Účast v rozhodování veřejných záležitostí na místní úrovni kolikrát začíná tím, že občan brání své vlastní životní prostředí proti nepřijatelnému zásahu, při tom se seznámí s širší problematikou, začne se jí rovněž zabývat a kolikrát pak od ryze soukromého zájmu  přes obhajobu již přesahujících, širších zájmů  dochází až k politické angažovanosti na komunální úrovni, v zastupitelstvu obce apod.  Svým způsobem jde o velice účinnou školu praktické demokracie a občanské angažovanosti.
Demokratická otevřená společnost vyrůstající z takových občanů je stabilnější a bude lépe vzdorovat tendencím k policejnímu státu všeobecné kontroly, k autoritářským režimům nebo fašistickým diktaturám. Na těchto základech postavená demokracie se bude hůř odstraňovat. Dokonce i v tak neblahých poměrech, jaké nyní zažíváme: v době krize národních států pod tlakem ekonomické a mocenské globalizace.
	Dalším důvodem je to, že sice v Listině základních práv a svobod je zakotveno právo na příznivé životní prostředí, ale příslušné úřady veřejné správy, jež toto mají zajišťovat, jednají velmi často pod tlakem různých zájmů neúčinně, nedůsledně, kapitulantsky, prostě selhávají. Pokud si občan své životní prostředí nebude sám hájit, nikdo to za něj neudělá. 
Zkušenost s účastí veřejnosti v rozhodování v oblasti ochrany přírody a krajiny je natolik dobrá, že se mocné zájmové a nátlakové skupiny (investoři, kompradorské skupiny zastupující zájmy cizího kapitálu, ale i byrokraté a politici spjatí se zájmy investorů a tuzemských i zahraničních podnikatelských skupin) snaží dnes účast občanských sdružení ze zákona vypustit  a situaci ”normalizovat” před rok 1992, lépe řečeno před rok 1989. Ačkoli se mohou zdát útoky týkající se účasti veřejnosti jako marginální záležitost v porovnání s ostatními problémy a nedostatky našeho právního řádu, není radno tyto snahy podceňovat. Účast veřejnosti a občanská obrana proti zájmům silného investora podporovaného představiteli místní samosprávy se staly záminkou pro okleštění ochrany vlastnického práva, jehož ochrana spojená s principem právní jistoty je jedním z pilířů demokratického právního státu.  Vyvlastňovací řízení deformované v zákoně o dálničním obchvatu Plzně a snaha o zakotvení možnosti vyvlastňování nemovitostí pro výstavbu průmyslových zón jako reakce na ”problémy” s výstavbou továrny na elektroniku jsou skutečnosti, jež nás vrací do minulosti, kdy soukromé vlastnictví bylo degradováno a podřízeno vlastnictví socialistickému, nejen v oblasti životního prostředí.
Směry, v nichž se účast sdružení osvědčila, a proto i důvody nenávisti  úřednictva, politiků i investorů jsou nasnadě:

- účast občanských sdružení znamená kontrolu rozhodovacích  procesů, veřejnou a mnoha úředníky velmi nenáviděnou kontrolu, jež  umožňuje pranýřovat jejich kolikrát zhoubné  skutky, jejich právní, věcná  i charakterová, mravní selhání. Na druhé straně jsou i  úředníci, kteří vám po straně dodají informace a  prosí, abyste se ve věci angažovali, protože jde o zvěrstvo a oni si  nemohou dovolit to sami sestřelit. Jsou i úředníci, kteří berou účast  veřejnosti jako pomoc a posilu. Je jich ovšem málo, ale jsou.

 - nejenže sdružení mohou pranýřovat selhávání úřadů veřejné  správy při ochraně jim svěřených veřejných zájmů či nedůslednou,  polovičatou ochranu těchto zájmů, zbabělý útěk před úřední povinností  uloženou zákonem - mohou i pranýřovat kolikrát trapné, lidskou důstojnost urážející poměry na úřadech, kdy poctiví  úředníci jsou eliminováni a přicházejí o zaměstnání  ve prospěch poddajné oportunní úřednické šedi, jež bez zábran ochotně podrží mocným a bohatým.

 - a nejen to, účast sdružení je pojistným mechanismem, který již  svou prostou existencí snižuje četnost úřednických selhávání a nutí  úředníky pracovat lépe. Také zvyšuje právní kulturu jejich úřadování,  když sdružení s oblibou napadají vedle věcných pochybení i nezákonnost, procedurální chyby a obcházení zákonů. Kultivující vliv na veřejnou správu je nepochybný.

 - konečně je účast občanských sdružení a jejich procesní postup  (podávání odvolání, žalob apod.) poslední ústupovou linií při hájení  úřady často opuštěného veřejného zájmu, posledním zákopem, za kterým už je  jen volné pole pro páchání nevratných škod na přírodě, krajině,  životním prostředí. Ne vždy jsou sdružení úspěšná. Kolikrát jim soudy odepřou soudní ochranu a rozhodují zcela "normalizačně", vylhávají se z žalobních argumentů naprosto nedůstojným, nemravným  způsobem. Ale i přesto  jde o cennou a fungující pojistku či poslední záchrannou šanci pro veřejný zájem a obranu příznivého prostředí pro život občanů.
Závěrem, ačkoli lze toto zahrnout do již výše uvedeného, je nutno uvést účast veřejnosti jako jeden z účinných nástrojů proti korupci, jako problému, jehož existenci a nutnost boje s ním snad v současné době nezpochybňují ani ti, kdo se na druhé straně snaží tuto účast oklešťovat. Právě třetí osoba – reprezentant veřejnosti, který vstoupí do dosud dvoustranného vztahu úřad – navrhovatel, pro něž je korupční jednání oboustranně výhodným obchodem, může újmy spojené s benevolencí úředníka k ochraně veřejných zájmů na základě ”dohody” s investorem, hrozící nejen ochraně životního prostředí, ale i obecnému zájmu na nestranném rozhodování, omezit, popř. jim přímo předejít. Přitom je možno využít jak prostředky právní, tj. např. vyjádření v řízení a poukázání na nedostatky a následky nezákonného jednání, které by jinak nebyly nikým namítány, odvolání, popř. žaloba proti rozhodnutí a tím zajištění jeho přezkoumání dalším, instančně nadřízeným orgánem resp. soudem, tak možnosti další - medializace případu apod.
V této souvislosti je třeba připomenout, že korupčním jednáním není pouze jeho nejnebezpečnější, ale nikoli nejčastější forma – úplatkářství, ale jakékoli jednání vedené za účelem získání určitého nedovoleného prospěchu – nátlak spojený výhrůžkami, využití vlivu vlastního postavení, moci, známostí apod. Právě nátlak na úředníky ze strany investorů (typicky: ”nebude-li povoleno, budu požadovat náhradu škody”) a přímých i faktických nadřízených úředníků nebo zastupitelů zainteresovaných na realizaci záměru (typicky velice časté, ale neformální zásahy orgánů samosprávy – starostů, členů zastupitelstev – do výkonu státní správy) jsou vedle úplatkářství příčinou povolení staveb v rozporu s právními předpisy, legalizace černých staveb, benevolence k zásahům poškozujícím životní prostředí a údivu lidí chodící okolo: ”jak toto mohl někdo povolit …”

Úskalí, rizika a argumenty proti účasti veřejnosti

Nyní k úskalím občanských sdružení jako účastníků správních  řízení. 
Prvé, co napadne odpůrce tohoto demokratického prvku, je tvrzení, že taková sdružení nemají  v řízení co dělat. Nejsou vlastníky dotčených nemovitostí, nemají kapitál, který by mohla investovat, nemají moc, aby o věci rozhodovala, není jim svěřena úřední ochrana   žádného veřejného zájmu -  tak  tam nemají co pohledávat. 
To je samozřejmě omyl. Mají. Jde zpravidla o nevratné změny prostředí v komerčním zájmu. Tím se ovlivňuje nebo zhoršuje životní prostředí okolních rezidentů a kolikrát je dotčena příroda a krajina nebo třeba vodní režim v krajině tak, že je účast zástupců veřejnosti plně na místě. Moderní demokratické principy stanoví, že pokud se důsledky a dopady rozhodování mohou dotknout místní komunity nebo prostě práv, oprávněných zájmů nebo povinností určitého okruhu občanů, mají tito prostě politický a stále ve více případech i právní nárok na náležitou účast při takovém rozhodování.  Jde o jakousi novodobou obdobu onoho revolučního postulátu majetných  vrstev třetího, neprivilegovaného stavu z revolučních bouří 17. až 19. století, postulátu vyjádřeného klasickým, druhdy přímo revolučním heslem třetího stavu: No taxation without representation! Žádné zdanění, aniž by byli zdaňovaní  zastoupeni ve shromáždění, jež o tom rozhoduje!
Další argument je svým způsobem demagogický a povrchní, nicméně hojně se používá. Jde o konstatování, že sdružení působí v rozhodování destruktivně, vše negují a snaží se jednat obstrukčně, blokovat a mařit velké a zářné budovatelské dílo. Podle nich bychom se měli vrátit zpět na stromy, do jeskyní… 
Je to hluboké, ale opravdu hluboké nedorozumění, jak by svým charakteristickým hláskem pronesl jeden pověstný pan profesor. Účastí ve správních řízeních se občanská sdružení snaží upozorňovat na konkrétní konflikty se zájmy na ochranu přírody a krajiny a porušování zákonů ať již ze strany orgánů veřejné moci, nebo ze strany investorů. Právě velice častá ignorace a nezřídka i zcela formální vypořádání se s připomínkami veřejnosti  jsou hlavní příčinou vzniku střetu zájmů mezi zúčastněnými. Odvolání a případné žaloby jsou potom již jen poslední pokusy, jak se domoci práva, jež by mělo být samozřejmostí.
I argument o návratu do pravěku je jedním z příkladů vyhýbání se dialogu degradací argumentů protistrany. Občanská sdružení ve valné většině uznávají nutnost rozvoje společnosti, zvláště jsou-li jeho přínosy pro rozvoj ekonomický spojeny se zlepšením životního prostředí. Je-li však např. společenská dohoda vyjádřená zákonem o tom, že chráněná území přírody, zemědělský půdní fond, lesy nebo třeba ráz krajiny mají být chráněny před ničením, poškozením a zásahy, jež oslabují nebo přímo vylučují plnění jejich funkcí, je nutno trvat na jejich akceptaci a bránit se takřka automatickému vydávání výjimek pro stavby dálnic, hypermarketů, gigantických vodních děl apod. Mezi nejradikálnější požadavky ekologických iniciativ v řízeních proto nepatří absolutní zákaz automobilismu, embargo na výstavbu průmyslových podniků atd., ale zcela jednoduchý, a bohužel v současné době asi opravdu příliš radikální požadavek, aby při rozhodování, ale i dalších činnostech byly v právním státě dodržovány příslušné zákony a další právní předpisy včetně zákonů ústavních a mezinárodních smluv. Ne náhodou patří k evergreenům Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v posledních letech opakovaná snaha relativně konstantní části jejích poslanců o destrukci právě těch institutů (účast veřejnosti, ochrana ZPF a zvláště chráněných území atd.), které jsou využívány občanskými sdruženími a jež bývají sice velice řídkou, ale občas přece jenom poslední pojistkou proti nespoutané a nevratné  devastaci přírody a krajiny. Receptem na řešení ”potíží” pak je nikoli řešení podstaty střetu různých zájmů, ale umlčení těch nepohodlných. V tomto smyslu jde o variaci na téma nechvalně známé a stále velmi aktuální ”normalizace”. 
 Navíc občanská sdružení nemohou stíhat účast ve všech správních rozhodováních. To také není z hlediska jejich cílů nutné. Musí zde proto docházet a také dochází k pronikavé selekci. Existují  jednak sdružení víceméně monotématicky zaměřená (jde jim o konkrétní zásah, účastní se tedy řízení jen v tomto směru). Pokud jde o sdružení monitorující širší spektrum rozhodování v určitém území nebo v jeho důležitých enklávách (chráněná území, přírodní parky apod.), zda je vždy přítomna pronikavá selekce účasti, závislá na prioritách činnosti toho kterého sdružení. 
Řada námitek proti účasti veřejnosti v řízení pramení i z nepochopení mechanismu této účasti. Občanská sdružení, ač je jim často vytýkáno, že kvůli nim určitá stavba nestojí, nemají a ani si nenárokují moc rozhodovat o tom, kde jaká stavba realizována bude či nebude. Mají jen malou možnost zvrátit  rozhodnutí toho kterého úřadu (čím je vyšší, tím je to obtížnější). Jako účastnící konkrétního správního řízení mají možnost v tomto řízení poukazovat na nezákonnosti a předkládat věcné i právní argumenty týkající se předmětu řízení. I tak je jim často vytýkáno, že se nevyjadřují k otázkám týkajícím se životního prostředí. Pomineme-li hledisko právní, kdy účastník daného řízení má rovné právo se vyjadřovat k celému jeho předmětu, je třeba uvést, že právě argumenty týkající se ekologického hlediska věci bývají úřadem často odmítány s tím, že toto hledisko přísluší k posouzení dotčeným orgánům státní správy. Navíc není ani důvod omezovat účastníky řízení v možnosti vyjádřit se k věci. Je zcela zřejmé, že existuje veřejný zájem na tom, aby rozhodnutí byla věcně správná a vydávaná v souladu ze zákonem. Je tedy žádoucí, aby účastníci řízení měli možnost poukázat na všechny jeho nedostatky; v případě, že námitky jsou neopodstatněné, má úřad samozřejmě možnost je zamítnout. Je skutečností, že některé stavby nebyly realizovány díky tomu, že řízení se protáhla natolik, že investor od svého záměru ustoupil. Je však vinou občanských sdružení, že řízení, a to včetně řízení o odvolání, resp. soudní přezkum trvají tak dlouho? Nemluvě o tom, že většina zdržení bývá zapříčiněna tím, že investoři nepředkládají všechny podklady potřebné pro rozhodnutí a řízení musí být přerušena nebo z důvodu, že se správní orgán dopustil takových nezákonností, kvůli nimž nezbývá nadřízenému orgánu nebo soudu nic jiného, než je zrušit.
Zaměření a četnost  účasti občanských sdružení ve správních řízeních je obrazem aktivity a priorit občanské společnosti. Tato veřejnost ani zmíněná sdružení nemusí vždy chtít to, co bychom rádi  my, co by rád slyšel úřad nebo investor. Někdy může jít o uplatňování úzce individuálních zájmů. Nejednou se za environmentální argumentaci skrývají sousedské spory a rozepře nebo dokonce i komerční zájmy, např. skrytý zájem konkurenčního podnikatelského subjektu (což je z našeho hlediska naprosto nepřijatelné a tyto případy je nutno pranýřovat a odsoudit!). Nicméně pokud je takový projev postoje veřejnosti autentický, nezbývá nežli jej  nechat zaznít  a vzít v rozhodovacích procesech v úvahu. Zajisté se mohou vyskytnout proinvestorská, ”betonářská” sdružení založená  účelově k prosazování životnímu prostředí škodlivých záměrů. Taková sdružení budou ovšem účastníky řízení stejně jako ochraně prostředí nakloněná  sdružení a všechna budou mít rovná procesní práva. Takže nejde o žádnou  katastrofu. Pokud byly v minulosti některé takové pokusy, většinou skončily dost uboze.  I občanská sdružení je však možno vydírat, činit na ně nátlak, nutit je ke kolaboraci s investory, ovlivňovat je sliby ”sponzorské podpory” apod. Ale zkušenosti z ochrany  přírody ukazují, že takové jevy jsou spíše marginální. Mimoto několik  nezávislých a důsledně vystupujících sdružení svou aktivitou i jejím skutečným efektem zpravidla hravě překryjí nerozhodná, váhavá či proinvestorská  sdružení, protože pracují zpravidla lépe, operativněji, víc akumulují  zkušenosti a dovednosti, jež zvyšují kvalitu a účinky jejich práce. A v neposlední řadě zpravidla vyjadřují přesněji zájem dotčené veřejnosti.
	Přes možná selhání účasti reprezentantů veřejnosti, přes zjevnou omezenost tohoto demokratického prvku je nutno trvat na jeho zachování. Je málo jiných fungujících záruk  a kontrolních mechanismů, jež by se osvědčovaly tak dobře.  

Budoucí možná východiska 

V současném právním prostředí, které je charakterizováno překotnou harmonizací s předpisy Evropské unie a zároveň stále ještě zápasem s odkazem ”reálně socialistického” zákonodárství, je velice těžké předvídat vývoj právní kultury, rozhodovací praxe státních orgánů i soudů a trendy, jakými se bude ubírat právní rámec účasti veřejnosti. Ještě obtížnější je odhadnout budoucí vývoj politický. 
Přesto je bohužel nutno konstatovat, že ze zkušenosti posledních let  lze odhadnout tendenci k posilování ekonomických zájmů a jejich zprůchodňování, k degeneraci rozhodování o veřejných záležitostech (zkušenosti s úrovní nových krajských úřadů tyto nectnosti jen zdůrazňují), vzrůstající význam neformálního rozhodování ve stranických sekretariátech a politických klubech  a také na základě zjevného nadřazení osobního prospěchu nad zájmy veřejné, k bagatelizaci ochrany přírody a krajiny (”ochrana brouků a ještěrek”) a jejímu odsunutí do pozadí. I z těchto důvodů je nutno usilovat o zlepšení podmínek pro účast veřejnosti jako jedné z protivah těchto tendencí. 
K lepší ochraně krajiny a životního prostředí jako celku je nezbytné zejména:

- zlepšit informovanost veřejnosti o připravovaných zásazích v území, tak aby případné konflikty byly řešeny již ve fázi územního plánování, popř. před zahájením příslušných povolovacích řízení, nikoli až v jejich průběhu (kde by probíhala pouze kontrola splnění dohodnutých podmínek a souladu s právními předpisy), neboť čím dříve vstoupí veřejnost do procesu přípravy staveb a jiných záměrů, tím snadněji je možno dosáhnout oboustranně přijatelného řešení,

- zajistit funkčnost územního plánování jako jednoho z rozhodujících nástrojů ovlivňujících podobu krajiny a její případné zástavby. Zejména zabránit účelovým změnám územně plánovací dokumentace, při nichž se vychází vstříc přání konkrétního investora na umístění určité stavby a při nichž často bývá hlas veřejnosti zcela ignorován. Poslední dobou je možno konstatovat řadu případů zjevného selhávání územního plánování,

- ze strany státních orgánů i veřejnosti trvat na vedení řízení o souhlasu se zásahem do krajinného rázu podle § 12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny všude tam, kde jsou splněny zákonné podmínky pro jeho vedení,

- rozšířit účast veřejnosti i na další řízení, v nichž může být dotčen zájem ochrany krajiny – zejména oblast památkové péče, ochrany zemědělského půdního fondu, ochrany veřejného zdraví apod.,
 
- zavést aktivní legitimaci vymezených subjektů (obce, sdružení za určitých podmínek) k podání žaloby ke správnímu soudu v případech, kdy nebylo možno dosáhnout nápravy nezákonného nebo nesprávného rozhodnutí v předchozích řízeních.

Ale nejpodstatnějším strategickým postulátem, který dokonce přesahuje problematiku účasti veřejnosti v rozhodovacích procesech, je nutnost usilovat o takové budoucí nastavení pravidel rozhodování, aby dobově nepřijatelné zásahy do veřejných zájmů prostě ze své podstaty byly zamítány a vylučovány z dalšího projednávání a z uskutečnění. Mělo by se tak dít na základě  prozkoumání samotné jejich podstaty a věcné nepřijatelnosti a bez toho, že by správní úřady běžně ve své roli strážců veřejných zájmů selhávaly. Mělo by se tak dít bez toho, že by byli účastníci rozhodování nuceni pracně vykompenzovávat četná úřední selhání a pomocí zástupné argumentace (právní, formální, procesní pochybení v řízení) bránit věcně zjevně zcela nepřijatelným záměrům.  

_______________________________________

	Další dílčí rozbory otázek kolem účasti veřejnosti mohou následovat. Pokud máte o takovéto další separáty zájem, prosíme, zašlete svůj námět nebo dotaz na adresu Ateliér pro životní prostředí, Ve svahu č. 1, 147 00 Praha 4 nebo na mail atelierzp@volny.cz.
	Pokud máte zájem odebírat tuto ediční řadu separátků, sdělte nám spolehlivý kontakt na vás. 

         Ateliér pro životní prostředí

________________________________________________________________

Tématické okruhy ”edice separáty”:

1.	Obecné otázky organizace a činnosti veřejné správy 

2.   Účast  veřejnosti při ochraně životního prostředí  

	     3.   Územní plánování, územní a stavební řízení 
	
          4.   Ochrana přírody a krajiny

5.   Ochrana dalších složek životního prostředí 

	     6.   Další otázky ochrany prostředí  

	     7.   Posuzování vlivů na životní prostředí  

8.   Soudní řízení  

          9.   Přístup k informacím 

         10.   Různé