rozhodují-li úředníci o věci, z které má (či by jen mohla mít) prospěch obec (kraj), jejíhož úřadu jsou tito úředníci zaměstnanci, pak jsou všichni podjatí!

O tom již dvakrát rozhodnul hradecký krajský soud, nejprve 3. října 2002 v případě Nového Města nad Metují (viz níže citace) a podruhé 5. ledna 2004 o úřednících města Jičína, zde je tento druhý rozsudek: 1.strana, 2.strana, 3.strana, 4.strana, 5.strana, 6.strana, 7.strana a 8.strana

Tento rozbor je obsažen též v separátu xxxxxxxx, který toto téma pojednává šířeji

Správní řád: vyloučení pracovníků správního orgánu z projednávání a rozhodování věci

k § 9 odst. 1 a § 10 odst. 1 zákona Č. 71/1967 Sb., o správním řízení
k § 36 odst. 1, § 61 odst. 3 a § 140 zákona Č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen "stavební zákon")

I. Obecní či městské úřady plní úkoly jak v oblasti samostatné působnosti, tak vykonávají přenesenou působnost. Vykonávají-li ji pracovníci (zaměstnanci) obecního či městského úřadu, jsou v pracovním nebo obdobném poměru k příslušné obci či městu jako k právnické osobě. Jsou k ní ve vztahu charakteristickém obecně pro vztah mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, v poměru podřízeném a závislém. Tyto skutečnosti nelze přehlížet při posuzování důvodů pro vyloučení pracovníků správního orgánu z projednávání a rozhodování věcí ve smyslu § 9 správního řádu.

II. Pracovníci obecního (městského) úřadu jsou z projednávání a rozhodování věci vyloučeni, pokud by měl jejich zaměstnavatel (obec či město) bezprostřední a soukromý zájem na výsledku rozhodnutí vydávaného v přenesené působnosti, daný tím, že by se dotýkalo jeho majetku a byl od něho odvislý majetkový přínos pro obec nebo město.

III. V průběhu územního nebo stavebního řízení není uplatnění námitky, nasvědčující vyloučení pracovníka správního orgánu z procesu rozhodování, časově omezeno ustanoveními stavebního zákona. Proto jeho ustanovení o lhůtách, do kdy mohou účastníci řízení uplatnit své námitky (tzv. zásada koncentrace, § 36 a 61 stavebního zákona), se na oznámení skutečností nasvědčujících vyloučení pracovníka správního orgánu ne- vztahují.

(podle rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 3. října 2002, čj. 30 Ca 23/2002-17)

Věc: Manželé Libor a Věra B.-ovi v N. proti Okresnímu úřadu Náchod, o žalobě pro- ti rozhodnutí o využití území ve věci skládky komunálních odpadů.

Žalobci se domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto jejich od- volání a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu v Novém Městě nad Metují o využití území, jímž byly stanoveny podmínky pro terénní úpravy prostoru skládky. Žalobci poukazovali na to, že jde o skládku, kterou si město povolilo na jejich pozemku samo, aniž by k němu mělo potřebné právo.

Krajský soud v Hradci Králové shledal žalobu důvodnou, a proto zrušil jak žalované rozhodnutí, tak i rozhodnutí orgánu I. stupně, které mu předcházelo, a věc vrátil žalované- mu k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

Žalobci se domáhali přezkoumání zákonnosti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. prosince 2001, kterým bylo zamítnuto jejich odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Nové Město nad Metují ze dne 15. srpna 2001 o využití území, dotýkajícího se parcel v katastrálním území N., a toto rozhodnutí potvrzeno. V něm byly stanoveny podmínky pro terénní úpravy prostoru stávající skládky tuhého komunálního odpadu v N. (dále jen "skládky").

Uvedli, že pokud v řízení namítali podjatost celého Městského úřadu v Novém Městě nad Metují, měli na mysli podjatost všech jeho zaměstnanců. To proto, že jde o rozhod- nutí, na jehož výsledku má město zvláštní zájem. Z podnikatelské aktivity skládkové společnosti, ve které má majetkový podíl, totiž profituje finančně a přijímá další plnění s tím související. Tomuto zájmu odpovídají i všechna dosud vydaná rozhodnutí ohledně skládky. Vlastní skládku si tak město povolilo samo sobě a skládka je jeho vlastnictvím. Vzhledem k tomu lze však mít vážné pochybnosti o nepodjatosti všech pracovníků správního orgánu rozhodujících ve věci skládky, neboť ti jsou v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti povinni respektovat pokyny svých nadřízených, kteří mají zájem ve prospěch města získávat prostředky do jeho rozpočtu.

Žalobci dále poukazovali na to, že jsou podle pravomocného rozsudku Okresního soudu v Náchodě vlastníky pozemků skládkou dotčených, že dohoda o jejich užívání je neplatná a že za tohoto stavu jsou jakékoliv další zásahy do jejich vlastnických práv k předmětným pozemkům neoprávněné. K provedení terénních úprav prostoru stávající skládky totiž nedali žádný souhlas a vše se tak děje proti jejich vůli. Kromě toho se žalovaný opírá o souhlas s dočasným užíváním pozemků žalobců daný pro období od 1. 7. 1991 do 1. 12. 2001. Žalovaný ale ve věci rozhodl až dne 4. 12.2001, tedy v době, kdy jím tvrzené užívací právo již ani nemohlo existovat. Žalobci ze svého pohledu rovněž odůvodňovali neoprávněnost skládky, a proto ne- souhlasili ani s umístěním terénních úprav na svých pozemcích, když odpad by na nich zůstal nadále uskladněn. Zůstali by tak, dle svého tvrzení, nadále omezeni ve výkonu svých vlastnických práv i po provedení terénních úprav. Nezákonnost žalovaného rozhodnutí tudíž žalobci spatřovali jednak v tom, že akceptovalo vydání rozhodnutí správním orgánem, jehož pracovníci byli z rozhodování v dané věci objektivně vyloučeni, a dále v tom, že byla přehlížena jejich vlastnická práva k pozemkům rozhodnutím dotčeným.

Žalovaný k žalobě uvedl, že ve správním řízení lze namítat pouze podjatost konkrétního pracovníka správního orgánu, ale nikoliv podjatost celého orgánu. Poukázal přitom na to, že námitku podjatosti Městského úřadu, v Novém Městě nad Metují navíc žalobci uplatnili až ve svém odvolání ze dne 28. 8. 2001. Poznamenal přitom, že správní řád ani nezná institut změny příslušnosti pro případ, kdyby byl z rozhodování vyloučen celý správní orgán. Dále uvedl, že žalobci v průběhu řízení rovněž nenamítali, že by dohoda o užívání předmětných pozemků, uzavřená mezi městem Nové Město nad Metují a žalobci, byla dle rozsudku Okresního soudu v Náchodě neplatná, přestože takovou povinnost měli podle § 34 odst. 3 spr. ř. Žalovaný vycházel z toho, že skládka je ve vlastnictví města Nové Město nad Metují, a že pokud žalobci jako vlastníci pozemků souhlasili v dohodě o dočasném užívání pozemků za účelem provozování skládky též s jejich rekultivací, není žalované rozhodnutí ani v tomto směru se zmíněnou dohodou v rozporu, byť bylo vydáno až po 1. 12.2001. Povinnost provést rekultivaci byla krom toho stanovena již v podmínkách územního rozhodnutí o umístění stavby skládky a vyplývá i ze zákona o odpa- dech. Vzhledem k tomu žalovaný navrhoval žalobu zamítnout.

Ze spisů plyne, že k návrhu akciové společnosti S. byly Městským úřadem Nové Město nad Metují, jako věcně a místně příslušným stavebním úřadem, stanoveny rozhodnutím o využití území ze dne 15.8.2001 podmínky pro terénní úpravy prostoru stávající skládky v N. Žalobcům příslušelo postavení účastníka řízení, jehož výsledkem bylo uvedené rozhodnutí, neboť mají dle výpisu z katastru nemovitostí v podílovém spolu- vlastnictví pozemek p. č. 277/5 v katastrálním území N., na kterém se skládka nachází (§ 34 stavebního zákona). Z tohoto titulu napadli uvedené územní rozhodnutí v zákonné lhůtě odvoláním. V něm mimo jiné namítali podjatost orgánů, které v dané věci rozhodo- valy, když město Nové Město nad Metují je významně zainteresováno na aktivitách společnosti S. a žalovaný je při svém rozhodování veden spíše zájmem o řešení záležitostí odpadového hospodářství v regionu, než dodržováním právních předpisů.

S ohledem na shora uvedené se proto musil krajský soud zabývat nejdříve námitkou podjatosti orgánů veřejné správy, rozhodují- cích v přezkoumávané věci. Jde o otázku zásadní, neboť institut podjatosti tak, jak je upraven ve správním řádu, je předpokladem zachování objektivity a nestrannosti v rozhodování orgánů veřejné správy a vede k naplnění základních zásad správního řízení, stanovených v § 3 správního řádu.

Dlužno přisvědčit žalovanému, že ve správním řízení může být vyloučen pouze konkrétní pracovník správního orgánu (viz § 9 odst. 1 správního řádu), a nikoliv správní orgán jako celek. Přesto takové situace mohou nastat, a to tehdy, jsou-li pro podjatost vylou- čeni všichni pracovníci správního orgánu. Touto možností se žalovaný vůbec nezabýval, přestože právě v dané věci to bylo namístě.

Je si totiž třeba uvědomit, že město Nové Město nad Metují je vlastníkem skládky, nacházející se mimo jiné na pozemku žalobců, kterou provozuje na základě další smlouvy společnost S. Město Nové Město nad Metují je kromě toho od roku 1992 až do současnosti vlastníkem 10 % akcií tvořících základní kapitál této společnosti. Z tohoto stavu nelze dovodit jiný závěr, než že město Nové Město nad Metují je zcela zákonitě zainteresováno na takovém běhu událostí souvisejících se skládkou, který mu bude ku prospěchu, z něhož bude mít přínosy, a nikoliv ztráty, a to ať již jako vlastník skládky nebo akcionář základního kapitálu obchodní společnosti skládku provozující. Město Nové Město nad Metují je tak zcela nepochybně přímo zainteresováno na hospodářských výsledcích zmíněné obchodní společnosti, má ve věci své fiskální zájmy a za tohoto stavu nelze ne- mít pochybnosti o nepodjatosti všech pracovníku Městského úřadu v Novém Městě nad Metují, kteří ve věci rozhodovali nebo by k tomu v úvahu přicházeli. Třeba totiž vycházet z toho, že pro účely vyloučení postačí, pokud lze mít o nepodjatosti se zřetelem ke zná- mým skutečnostem již jen pouhé pochybnosti o tom, že pracovníci správního orgánu mohou výsledek správního řízení nějakým způsobem ovlivnit. V dané věci je taková možnost zcela nasnadě.

Třeba mít na zřeteli, že obecní či městské úřady plní úkoly jak v oblasti samostatné působnosti, tak vykonávají přenesenou působnost, přičemž obecní či městský úřad (viz § 15 odst. 1 zák. č. 128/2000 Sb., o obcích) je jedním z orgánu obce či města. Obecní či městský úřad tvoří starosta, místostarosta (místostarostové), tajemník úřadu a zaměstnanci obce či města zařazení do obecního či městského úřadu (viz § 109 odst. 1 zákona o obcích). Radě obce či města, jako dalšímu jejich orgánu, je mimo jiné vyhrazeno stanovit rozdělení pravomocí v obecním či městském úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a od- dělení obecního úřadu, jmenovat a odvolávat vedoucí odboru, stanovit celkový počet za- městnanců v obecním či městském úřadu. Dalším orgánem obce či města je starosta, který kromě jiného plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce či města, stanoví jejich plat, jmenuje vedoucí odborů, odvolává a stanoví jim plat, není-li zřízena rada obce [viz § 102 odst. 2 písmo t), g) aj) a § 103 odst. 4 písmo b) zákona o obcích].

Pracovníci — zaměstnanci městského úřadu, jeho jednotlivých odborů, jsou přitom v pracovním poměru nebo obdobném poměru k příslušnému městu, jsou v pozici podřízenosti a závislosti k jeho shora uvedeným orgánům, zejména pak ke starostovi a radě. Je- jich postavení se tedy vyznačuje celou řadou vazeb charakteristických obecně pro vztah mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, mimo jiné například povinností zaměstnance dbát pokynů svých nadřízených. Bez významu není ani jejich ekonomická závislost na zaměstnavateli. Již pouhá existence těchto skutečností pak může zcela nepochybně vyvolávat u pracovníků městského úřadu, pověřených projednáváním a rozhodováním konkrétních věcí, právě onen zmíněný poměr k věci, kdy lze mít důvodné obavy z toho, že při této činnosti nejsou a nemohou být zcela nestranní a nezaujatí. Je tomu tak zákonitě vždy v případech, kdy představitelé obcí či měst jsou přímo zainteresováni na výsledcích rozhodnutí vydávaných v přenesené působnosti, tak jako tomu bylo a je bez jakýchkoliv pochybností z důvodů shora uvedených, i v přezkoumávané věci. Dlužno přitom po- znamenat, že tyto závěry krajského soudu k nyní přezkoumávané věci jsou stejně platné i pro všechna ostatní rozhodnutí, která Městský úřad v Novém Městě nad Metují ohledně skládky vydal.

Na základě těchto skutečností krajský soud konstatoval, že žalovaný pochybil, když se námitkami o podjatosti Městského úřadu Nové Město nad Metují, uvedenými v odvolacím řízení, nezabýval a zcela neodůvodněně se jich zbyl pouhým odkazem na to, že nelze namítat podjatost celého Městského úřadu v Novém Městě nad Metují. V této souvislosti totiž opomněl, že i odvolání proti rozhodnutí správního orgánu má povahu podání ve smyslu ustanovení § 19 správního řádu, a proto byl podle jeho odstavce třetího povinen žalobcům pomoci odstranit případné nedostatky odvolání v tomto směru. K tomu jej ostatně zavazovalo i ustanovení § 3 odst. 2 správního řádu. Žalovaný ale žalobce nepoučilo tom, jak námitky podjatosti uplatňovat. Přitom, jak shora naznačeno, o faktické vyloučení všech pracovníků Městského úřadu v Novém Městě nad Metují v dané věci zcela nepochybně jde. Bylo též zcela nerozhodné, že žalobci uplatni- li námitku podjatosti orgánu I. stupně až v rámci odvolacího řízení, neboť jde o institut upravený správním řádem, a ten uplatnění takovýchto námitek z hlediska časové posloupnosti správního řízení nijak neomezuje.

Tak soud dospěl k závěru, že pracovníci Městského úřadu Nové Město nad Metují byli a jsou z projednávání a rozhodování v dané věci pro svůj poměr k ní vyloučeni ve smyslu § 9 a násl. správního řádu. Rozhodnutí Městského úřadu Nové Město nad Metují ze dne 15. 8. 2001 tak bylo vydáno vyloučeným orgánem, což je vada řízení s přímým důsledkem na zákonnost tohoto rozhodnutí, potažmo na zákonnost rozhodnutí žalovaného. Proto tedy soud zrušil napadené rozhodnutí i rozhodnutí, které mu v I. stupni předcházelo.

27. března 2003, na Vinohradech
Mgr. Pavel Černohous